БЫЛИ И БУДЕМ ВОСТРЕБОВАНЫ

Юбилейные размышления о прошлом, настоящем и будущем частной охраны

11 марта 2017 года охранное сообщество будет отмечать 25-летний юбилей появления в России отдельного вида предпринимательской деятельности – частной охранной деятельности. Юбилей – это хороший повод для того, чтобы проанализировать и осмыслить пройденный частной охраной путь, выявить промахи и недостатки, установить их причины, и, исходя из этого, определить направления её дальнейшего развития и совершенствования. С учётом этой общей посылки, попытаюсь дать оценку пройденному частной охраной пути.

ЭТАП СТАНОВЛЕНИЯ ПРОЙДЕН

Оценивая пройденный частной охраной двадцатипятилетний путь, следует отметить, что частная охрана прошла этап становления и развивается в направлении активного формирования отдельного вида предпринимательской деятельности, самостоятельной отрасли экономики – индустрии безопасности, цивилизованного рынка охранных услуг. В настоящее время она занимает достойное место в обеспечении безопасности бизнеса, защите прав и законных интересов юридических и физических лиц. Особо следует подчеркнуть роль частной охранной деятельности в защите отдельных основ конституционного строя, реализации конституционных прав граждан. В частности, она является одним из средств защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, участвует в обеспечении порядка в местах проведения массовых мероприятий, в том числе, при проведении референдумов, выборов, митингов, шествий. Являясь предпринимательской деятельностью, частная охранная деятельность способствует реализации гражданами своего права на занятие предпринимательской деятельностью, защите личных неимущественных (жизни и здоровья) прав граждан.

Частная охранная деятельность успешно сочетает в себе частные и публичные интересы, способствуя тем самым реализации публичных функций государства. Так, субъекты, осуществляющие охранную деятельность, входят в негосударственную сферу безопасности, которая, в свою очередь, является составной частью негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Обеспечивая надёжную охрану около миллиона объектов различного назначения, частные охранные организации (ЧОО) принимают активное участие в решении государственной задачи по предупреждению и пресечению преступлений.

Практика последних лет наглядно свидетельствует о том, что ни борьба с преступностью, ни борьба с терроризмом уже не могут быть в достаточной мере эффективными без использования возможностей частной охраны. Субъекты частной охраны, кроме того, реально являются неотъемлемой частью сложившейся системы безопасности населённых пунктов и территорий. Их способность обеспечивать безопасность предпринимательской деятельности является одним из критериев благоприятного инвестиционного климата.

Кроме того, частные охранные организации принимают непосредственное участие в реализации президентской программы по созданию к 2020 году 25 млн рабочих мест, трудоустройстве пенсионеров из числа бывших военных и работников правоохранительных органов, оказании материальной и иной помощи ветеранам, инвалидам, детям, малоимущим и другим гражданам, способствуя тем самым снижению социальной напряжённости в стране.

БОРЬБА С ПРЕСТУПНОСТЬЮ

Оказывая содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, предупреждении и раскрытии преступлений и административных правонарушений, частные охранные организации, частные охранники принимают активное участие в обеспечении общественной безопасности, борьбе с преступностью путём:

- участия работников ЧОО в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий;

- сообщения в правоохранительные органы о готовящихся или совершённых преступлениях, а также о действиях, об обстоятельствах, создающих на объектах охраны угрозу безопасности людей;

- вызова работниками ЧОО соответствующих дежурных служб в случае обращения граждан в местах осуществления охраной деятельности;

- участия в патрулировании совместно с сотрудниками органов внутренних дел, в том числе, с использованием транспортных средств частных охранных организаций;

- предоставления правоохранительным органам имеющихся в ЧОО или используемых на охраняемых объектах технических средств охраны, средств аудио- и видеонаблюдения для использования их в целях обеспечения общественной безопасности.

Одной из перспективных форм взаимодействия частных охранных организаций с правоохранительными органами является добровольное объединение охранных организаций в единые центры. На их базе создаются единые дежурные части, информационно-аналитические центры, ситуационные центры, центры мониторинга, что позволяет быстро и своевременно реагировать на изменение оперативной обстановки, осуществлять информационный обмен с соответствующими подразделениями правоохранительных органов регионов.

Целенаправленное использование единых центров координации деятельности охранных структур позволяет обеспечивать координацию действий групп быстрого реагирования (ГБР), нарядов частных охранников, особенно в местах массового посещения граждан, повысить раскрываемость преступлений по «горячим следам», способствовать розыску правонарушителей, без вести пропавших граждан, похищенного имущества.

Деятельность частных охранных организаций дополняет работу правоохранительных органов по защите прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, позволяет им высвободить часть сил и средств для решения иных стоящих перед ними задач. Ежесуточно в различной форме к охране общественного порядка привлекается более 80 тысяч частных охранников.

СВОЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР

За истекший 25-летний период в сфере охраны создан ряд общественных объединений. Активно развивается саморегулирование. Созданы и всесторонне освещают деятельность частных охранных организаций корпоративные средства массовой информации, способствуя тем самым формированию правильного представления об охранной деятельности.

Важно и то, что наконец-то в сфере охраны появился свой научный центр - Институт проблем безопасности и устойчивого развития (ИПБиУР). Его президентом является А.А. Перцев, директором – В.А. Ананьев. Институт обладает солидным научным потенциалом для разработки и решения проблем НСБ. Достаточно отметить, что в состав его Научного совета входят 6 докторов и 4 кандидата наук.

Только за последние два года Институтом разработаны:

- Концепция развития НСБ;

- Концепция развития охранного законодательства;

- Концепция развития сыскного законодательства;

- проведён анализ Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», законодательства в сфере топливно-энергетического комплекса, транспортной безопасности;

- подготовлена аналитическая справка по законодательству вновь созданного федерального исполнительного органа – Росгвардии;

- разработаны проекты Модельных законов «О частной детективной деятельности» и «О частной охранной деятельности», которые были рассмотрены 21 ноября 2016 года на Межпарламентской Ассамблее стран СНГ и получили одобрение. Надеемся, что в марте 2017 года они будут приняты. В настоящее время ведётся работа по разработке отдельных федеральных законов о частной охране и сыску для Российской Федерации;

- подготовлен и внесён в Государственную Думу проект Федерального закона «О частной военно-охранной деятельности», а также 12 законопроектов о внесении изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», налоговый кодекс, уголовно-процессуальный кодекс.

По существу, на завершающем этапе находится разработка профессионального стандарта охранника, который в ближайшее время будет представлен на всеобщее обсуждение.

Ведётся активная работа по подготовке проекта федерального закона «Об охранной деятельности в Российской Федерации», в котором предлагается решить проблему упорядочения всей охранной деятельности (государственной и частной) в Российской Федерации.

Кроме того, Институт уделяет серьёзное внимание исследованию фундаментальных вопросов в области охраны. В этом направлении ведётся работа по разработке общей теории охранной деятельности. Её научные положения могут быть использованы при разработке единой государственной политики в сфере охранной деятельности.

Институт активно сотрудничает по проблемам охраны и сыска с МПА СНГ, ЕАЭС, Всероссийским НИИ стандартизации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Европейским университетом в Санкт-Петербурге, другими учебными и научными заведениями.

ВПИСАТЬСЯ В НОВУЮ СИСТЕМУ

В настоящее время частная охрана переживает новый этап в своём развитии. Переход частной охраны из МВД России в ведение Росгвардии вместе с имевшимися проблемами - это не просто формальный акт. Он потребует нового подхода к определению места и роли частной охраны в обеспечении общественной безопасности, её участии в противодействии террористическим угрозам, решении задач, стоящих перед Росгвардией. Для того чтобы стройно вписаться в новую систему, частной охране необходимо проделать большую работу.

Юбилей - это не только повод поговорить о достижениях, но и возможность ещё раз акцентировать внимание на нерешённых проблемах.

Современное состояние частной охранной деятельности характеризуется наличием ряда проблем, которые охранному сообществу не удаётся решить на протяжении целого ряда лет. Все они носят системный характер, и решать их нужно системно. Предпринимаемые попытки решать их без учёта этого принципиального положения не только не увенчались успехом, но и породили новые проблемы. Объясняется это тем, что охранная деятельность (государственная и частная охрана) представляет собой цельное, взаимосвязанное и взаимообусловленное явление. Поэтому попытки решать отдельно проблемы государственной и частной охраны породили массу проблем, в том числе, и законодательного характера. Об этом наглядно свидетельствует практика решения проблем в сфере охраны объектов транспорта и транспортной инфраструктуры, топливно-энергетического комплекса, определения перечня объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность.

Анализ практики охранной деятельности позволяет объединить существующие проблемы в следующие группы.

Первую группу составляют проблемы организационного характера. К их числу, прежде всего, следует отнести отсутствие государственного органа, который бы координировал охранную деятельность, представлял интересы охранного сообщества, защищал и отстаивал его права и законные интересы, принимал меры по созданию условий для устойчивого развития. Вследствие этого охранное бизнес-сообщество разобщено и не способно консолидироваться для решения масштабных задач. Наличие десятков тысяч мелких организаций препятствует целенаправленному развитию рынка охранных услуг, защите его интересов от иностранных компаний.

Другой важной проблемой организационного характера является отсутствие структуры для эффективного управления бизнес-сообществом. В настоящее время существуют структуры, которые контролируют бизнес-сообщество, но нет организаций, занимающихся решением проблем, касающихся развития бизнеса и защиты его интересов. Представляется, что такой организацией мог бы стать Общероссийский союз региональных ассоциаций частных охранных организаций. Его основными задачами могли бы быть:

- на основе базовых положений Концепции формирования и устойчивого развития НСБ Российской Федерации разработать концепцию дальнейшего развития и совершенствования частной охранной деятельности;

- на основе разработанной указанной концепции разработать план мероприятий («дорожную карту»), в котором определить конкретные действия по её реализации;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства, направленного на развитие бизнеса и защиты его прав и законных интересов;

- организация и взаимодействие с правоохранительными органами;

- подготовка предложений по созданию условий для развития крупного охранного бизнеса.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ НЕДОСТАТОЧНОСТЬ

Серьёзной проблемой концептуально-содержательного характера является отсутствие чёткой и материализованной единой государственной политики в сфере охраны. В связи с этим не ясно, в каком направлении будут развиваться государственная и частная охрана и, как следствие этого, законодательство в этих сферах. Это является одной из главных причин той неразберихи и хаоса, который имеет сегодня место при разграничении объектов между субъектами охраны. Отсутствие чётких научно обоснованных критериев для этого порождает на практике конфликтные ситуации между субъектами государственной и частной охраны, ведёт к нарушению принципов конкуренции, создаёт благоприятные условия для коррупции.

Представляется, по своему содержанию единая государственная политика в сфере охранной деятельности должна:

1) быть закреплена в отдельном документе, утверждённом соответствующим государственным органом;

2) базироваться на следующих основных принципиальных положениях:

- право выбора субъекта охраны должно принадлежать собственнику;

- государственная военизированная охрана не должна заниматься предпринимательской коммерческой деятельностью;

- государственные органы, осуществляющие лицензирование и контроль (надзор) за частной охранной деятельностью, не могут быть субъектами рынка охранных услуг;

- ведомственная охрана должна создаваться только в виде структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, имеющего право на создание такой охраны, и осуществлять охрану имущества, являющегося государственной собственностью и находящегося в ведении данного ведомства;

- вневедомственная охрана, как структурное подразделение правоохранительного органа, не должна заниматься охранной деятельностью на коммерческой основе;

- наличие федеральных государственных унитарных предприятий в сфере охраны противоречит законодательству Российской Федерации, регламентирующему порядок их деятельности и определяющему основания создания таких предприятий;

- частная охранная деятельность является предпринимательской деятельностью со всеми вытекающими из этого факта правовыми последствиями;

- контролирующие и надзирающие за охранной деятельностью органы не должны вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов;

- оказание частными охранными организациями содействия правоохранительным органам в решении стоящих перед ними задач должно быть их правом, а не обязанностью, и осуществляться в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации;

- государство с рыночной экономикой должно создавать благоприятные условия для развития цивилизованного рынка охранных услуг, способствовать добросовестной конкуренции, выходу на международные рынки;

3) содержать анализ состояния охранной деятельности в Российской Федерации;

4) рассматривать охранную деятельность системно - как цельное, взаимосвязанное и взаимообусловленное явление;

5) определить место и роль охранной деятельности в обеспечении национальной безопасности, защите прав и законных интересов юридических и физических лиц, борьбе с преступностью;

6) содержать обоснованный ответ на вопрос, кто и какие объекты вправе охранять, и на каком основании;

7) дать научно обоснованные критерии отнесения объектов охраны к государственной охране;

8) устанавливать гарантии, обеспечивающие соблюдение конституционного положения о равной защите всех форм собственности.

Одной из причин отсутствия единой государственной политики в сфере охраны является неразработанность общей теории охранной деятельности в Российской Федерации, научно обоснованные положения которой легли бы в её основу. В настоящее время Институт проблем безопасности и устойчивого развития активно занимается решением данной проблемы и приглашает к сотрудничеству по данному направлению всех заинтересованных лиц.

НЕСОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Ведущее место среди проблем охранной деятельности занимают проблемы, связанные с несовершенством законодательства, регламентирующего данную сферу.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года одна из основных задач государства с рыночной экономикой состоит в том, чтобы с помощью законодательства создавать благоприятные условия для развития бизнеса. Анализ действующего законодательства в сфере охраны свидетельствует о том, что оно в большей его части не направлено на создание таких условий, а, наоборот, является тормозом для этого, так как:

- в значительной мере является устаревшим, содержит множество пробелов и противоречий, не отвечает современной практике охранной деятельности, научным разработкам в этой сфере, противоречит нормам внутреннего и международного права, зачастую использует непродуманные юридические конструкции;

- в основном ориентировано на совершенствование государственного контроля за частной охранной деятельностью и вследствие этого не способствует созданию правовых условий для её развития;

- не способствует созданию условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитию механизмов саморегулирования деятельности предпринимательского сообщества;

- содержит ряд дискриминационных по отношению к частной охране норм и, тем самым, ставит её субъектов в неравное положение по отношению к другим участникам рынка охранных услуг;

- нуждается в коренном, системном изменении, затрагивающем его содержание, структуру и понятийный аппарат.

Для того чтобы законодательство в сфере охраны способствовало развитию рынка охранных услуг, оно должно:

- соответствовать Конституции Российской Федерации и, в первую очередь, требованию её части 2 статьи 8 (признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности), а также нормам ВТО и международным договорам;

- объективно отражать баланс законных интересов государства, общества, охранного бизнес-сообщества, заказчиков охранных услуг, и не устанавливать необоснованных преференций для отдельных субъектов рынка охранных услуг;

- быть ориентировано на создание благоприятных условий для развития охранной деятельности;

- ставить равные условия и стартовые возможности для всех субъектов рынка охранных услуг;

- быть нацелено на поддержку государственной социально-экономической политики, направленной на антимонопольное регулирование и поддержку цивилизованной конкуренции;

- содержать запрет на оказание охранных услуг субъектами государственной военизированной охраны на коммерческой основе;

- исходить из того, что государственные органы, обладающие правом контроля за частной охранной деятельностью, не могут быть субъектами рынка охранных услуг;

- чётко определять предмет государственного контроля за частной охранной деятельностью с тем, чтобы исключить возможность избыточного вмешательства контролирующих органов в деятельность хозяйствующих субъектов.

В целях решения проблем законодательного характера необходимо:

- разработать и принять федеральный закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации». В настоящее время Институтом проблем безопасности и устойчивого развития такая работа ведётся. Для её скорейшего и успешного завершения требуется активное участие экспертов охранного сообщества;

- подготовить и принять два отдельных федеральных закона – о частной охранной деятельности и о частной детективной деятельности. В первом полугодии 2017 года специалисты ИПБиУР завершат работу по их подготовке и вынесут их на всеобщее обсуждение. В случае их поддержки охранным и сыскным сообществом, обращаемся к депутатам Государственной Думы, сенаторам, курирующим эти сферы, с просьбой внести их на рассмотрение в Государственную Думу;

- подготовить проекты федеральных законов о внесении соответствующих изменений в законодательство, регламентирующее деятельность Росгвардии, в части, касающейся участия частных охранных организаций в решении стоящих перед ней задач, устранения не свойственных функций в сфере частной охраны;

- подготовить проекты федеральных законов о внесении соответствующих изменений в законодательство в сфере транспортной безопасности и безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в части, касающейся права частных охранных организаций на охрану указанных объектов;

- разработать на основе базовых концептуальных положений перечень объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность, и представить его на утверждение в соответствующий государственный орган.

Завершающим этапом этой объёмной и сложной работы будет разработка новых и приведение действующих подзаконных актов в соответствие с вновь принятыми законами.

Одной из проблем, влияющих на качество охранных услуг, подготовку охранников, является отсутствие профессионального стандарта. Охранным сообществом в настоящее время принимаются активные меры по его созданию. Однако единого методологического подхода к его разработке пока не выработано. По данному вопросу имеются различные точки зрения, что вполне нормально. Специалисты ИПБиУР полагают, что должен быть единый профессиональный стандарт, соответствующий профессии «охранник», а не несколько таких стандартов, подготовленных по объектовому принципу или по видам охранных услуг. Позиция специалистов Института основывается на законодательстве, регламентирующем подготовку профессиональных стандартов, европейском профессиональном стандарте оказания охранных услуг, проекте государственного стандарта в этой сфере.

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Развитие рынка охранных услуг в ближайшие годы обусловлено рядом обстоятельств. Прежде всего, наличием всё ещё не уменьшающихся угроз для бизнеса и населения. В обозримом будущем сохранятся два основных вида угроз, от которых бизнес и население будут стремиться защититься путём приобретения охранных услуг.

Для бизнеса это внешние и внутренние угрозы. Внешние угрозы обычно связаны с различными преступлениями против собственности, жизни и здоровья предпринимателей. Среди всех преступлений, зарегистрированных в Российской Федерации, удельный вес преступлений против собственности составляет почти половину (45,3%). В последние годы от преступлений против жизни и здоровья погибло более 30 тыс. человек, причинён вред здоровью более 50 тыс. человек. Объективных предпосылок для значительного сокращения преступности в данных сферах в ближайшие годы, по мнению криминологов, не имеется.

Внутренние угрозы исходят от недобросовестных работников. Согласно статистическим данным, ежегодно в мире в результате краж только розничная торговля теряет товаров на сумму свыше 10 млрд долларов. По данным социологических опросов, в 2/3 российских компаний сотрудники совершают те или иные правонарушения на рабочем месте: от воровства мелких канцтоваров и расходных материалов до махинаций и промышленного шпионажа. Ущерб от преступлений (по оконченным и приостановленным уголовным делам) составил сотни миллиардов рублей.

Основной причиной роста спроса на безопасность со стороны населения будет являться всё ещё высокий уровень преступности, растущее ощущение у него незащищённости от противоправных посягательств.

Развитию рынка охранных услуг будет способствовать и появление на рынке новых объектов охраны. Соответствующие предпосылки для этого имеются. Это, например, наметившаяся тенденция по уходу с рынка охранных услуг субъектов государственной военизированной охраны, рост, пусть даже незначительный, ключевых отраслей экономики, возможный аутсорсинг объектов Министерства обороны России, заинтересованность государства в использовании потенциала частных охранных организаций в целях обеспечения общественной безопасности, защиты иных законных интересов. Новые объекты охраны появятся и в результате реализации внесённых в 2014 году изменений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которыми частным охранным организациям предоставлено право охранять объекты транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также объекты, в отношении которых установлены обязательные требования к их антитеррористической защищённости.

Количественное увеличение числа потребителей охранных услуг возможно в случае реализации Распоряжения Правительства РФ от 28 декабря 2012 года № 2579-р о поэтапном выводе с конкурентных рынков федеральных унитарных предприятий в сфере охраны, а также принятии законодательства о частных военно-охранных компаниях.

Принципиально важна для дальнейшего развития частной охраны позиция государства относительно будущего вневедомственной и ведомственной государственной охраны - останутся ли они в перспективе участниками рынка охранных услуг или их сфера деятельности в целях экономии средств налогоплательщиков, приведения российского законодательства в сфере охраны с нормами Всемирной торговой организации будет поэтапно сокращаться.

Развитие рынка охранных услуг в ближайшие годы будет происходить дифференцированно. Наиболее востребованными охранными услугами будут являться охрана объектов и имущества, обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий, защита жизни и здоровья людей. При охране объектов и имущества физическая охрана будет продолжать уступать свои позиции охране пультовой. Это связано с тем, что пультовая охрана находится на пересечении охранных, технических услуг и IT-технологий, является более экономичным и надёжным способом защиты.

Не исключено, что на рынке могут появиться новые виды услуг, позволяющие заинтересовать потенциальных клиентов, как ценой и качеством, так и набором сервисных предложений. Будет и впредь востребован полный комплекс охранных услуг. Однако приоритетным направлением будет всё большее развитие технических средств охраны.

Завершая свои размышления, хочу подчеркнуть, что частная охранная деятельность востребована, будет востребована и в дальнейшем не только в Российской Федерации, но и за её пределами. Темпы её дальнейшего развития и совершенствования в значительной мере зависят от решения указанных проблем.

80 тыс. частных охранников в РФ ежесуточно привлекают к охране общественного порядка.

12 законопроектов о внесении изменений в законодательство о частной детективной и охранной деятельности подготовил ИПБиУР.

45,3% преступлений, зарегистрированных в РФ, составляют преступления против собственности.

10 млрд. долларов ежегодно теряет мировая розничная торговля в результате краж.

Статья создана по материалам журнала "мир безопасности"